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PPP模式为文化产业带来什么
作者:李慧  来源:中国文化传媒网  2016-08-29

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2015年5月,国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》),首次将文化领域纳入PPP(政府和社会资本合作)模式的推广范围,并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。在第二批政府与社会资本合作示范项目中,文化类项目共16个,总投资超过300亿元。目前,第三批PPP示范项目申报工作已经完成,并将在近日公布项目清单。

财政部门正式向文化系统征集PPP项目是一个重要信号,社会资本参与到文化领域,将为文化产业带来哪些变化?

文化领域的投融资创新尝试  在河南洛阳,洛阳古城保护与整治项目在入选PPP模式开发建设项目后获得了85亿元的总投资,由洛阳市政府与上海升龙投资集团有限公司合作。该项目也是洛阳最大的棚户区改造项目,建成后将成为以明清建筑风格为基调,集文化展示、文化创意、文化商业于一体的文化示范区。

可以看出,通过政府与社会资本合作的方式,洛阳古城保护项目在文化旅游、文化遗产保护、城镇化建设上有机结合起来,是一次创新尝试。在第二批文化类PPP示范项目中,不少类似的项目十分亮眼,包括旅游项目,如广西的姑婆山旅游区游客集散中心;文化保护项目,如云南的澄江化石地博物馆和石屏县非物质文化遗产传承馆;园区及文化设施建设项目,如河南洛阳的栾川县凤凰广场,河北的唐山世界园艺博览会基础设施及配套等。

“目前来看,文化旅游类项目对此模式应用得较多,由于其可预见的商业回报和文化公益双重性质,对资本吸引力更强。”中央财经大学文化经济研究院院长魏鹏举指出,在文化场馆、文化设施建设等领域目前也有不少尝试,其后期运营过程中社会化和市场化程度较高,在减轻政府负担的同时也带动周边经济发展。

长期以来,文化领域特别是公共文化的产品和服务主要依靠政府投入,民间资本的引入是政府投入方式的创新。

今年5月,国务院办公厅发布了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式指导意见的通知》,首次将文化领域作为PPP模式的推广范围,并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。

“这些文化类项目纳入财政部示范项目时间不长,但实际上PPP模式在文化领域的尝试和探索一直在进行,如剧院、图书馆、博物馆委托企业运营管理的方式。”国家行政学院文化政策与管理研究中心主任祁述裕举例,如无锡新区图书馆,把空间规划、技术支持、运行管理委托给台湾的艾迪讯公司,创新了公共图书馆的服务管理模式,作为政府购买公共服务的案例得到社会各界的认可。

“此外,政府按绩效进行补贴的方式可提高运营效率。如委托运营的保利剧院,已在全国形成规模效应,部分剧场根据国家级、省市级演出场次给予相应资金补贴。”祁述裕说。

文化项目管理运营更高效  对于文化产业的项目来说,其融资困境和发展瓶颈主要是初期资金不足,或有资金但在运作方面存在困难,面临潜在风险。而PPP工程是企业与政府共同用力,相互信任支持,通过政府支持帮助文化产业利用社会资源,将政府的高信用优势与社会资本、民营资本管理运行的高效率结合,实现资源的市场配置,降低民营企业的融资成本,提高文化项目的效率。“鼓励社会力量、社会资本投入文化领域,加强了公共文化事业与文化产业的融合。”祁述裕指出。

显而易见,PPP模式可以直接缓解当下的文化产业融资难题。对于具有公益性质和经营性质的文化公共设施,资本市场已成为文化企业的重要融资渠道。

“政府单一的行政规划的文化服务设施建设,对后期运营效益考虑不足,容易在后期形成负债。而引入社会资本,加强市场机制,避免政府部门文化资金来源单一、使用方式落后、效率不高的问题,可以提高文化产品和服务的有效供给,同时注重社会效益和经济效益共赢。”陈少峰指出。在他看来,一些行政类文化设施建设项目,虽然注重公益性,但使用效率不高,有一些甚至已经闲置,这并非好的模式,还需要真正走向市场,释放市场活力。

文化产业界资深人士施俊玲认为,PPP模式有助于推动政府职能从“国家管理”向“国家治理”转变。具体到文化领域,有助于提升政府文化治理能力,拓宽文化领域的投融资渠道,促进文化部门、文化系统融入经济运行的“主战场”。

通过制度完善增强社会资本信心  PPP模式一般用于重资本投资项目,回报周期长,对企业来说具有一定风险,这成为社会资本进入的一大阻碍。目前看来,有一些项目因前期评估分析不到位等原因流标,或在运营多年难以收回成本,同样值得关注。专家认为,有些纯公益类项目并不适合采用PPP模式,因为社会资金对于某些公共文化设施的盈利能力信心不足。因为未来的收益更具有不确定性,对社会资本吸引力相对不高,因此相比其他可获得固定收益的基础设施类项目,文化类项目的收益预期评估会更。各级文化主管部门应客观分析公共文化设施是否具备采用PPP模式的基本条件,根据每个公共文化设施项目的自身特点,结合具体情况加以分析。这需要在立项时就做好评估,在政策和法律保障上,要合理规划,让项目更具有稳定性和可预期性。在充分利用PPP模式做好前期基础性投入的同时,还要保证后期社会资本有一个稳定的收益来源,有效缩短社会资本的投资回收周期,通过制度设计,增强民企进入公共文化产业的信心。

《意见》指出,规范推进政府和社会资本合作项目实施,提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要,结合财政收支平衡状况,统筹论证新建项目的经济效益和社会效益,并进行财政承受能力论证,保证决策质量。这都为文化产业PPP项目运营指明了方向。

 “联姻”呼唤机制保障  日前,财政部第三批PPP示范项目申报工作结束,文化领域表现活跃,河南、河北、云南等省申报多个项目。以河南为例,目前河南PPP文化类项目有21个,总投资218.24亿元,涵盖文化场馆建设、古城保护、文化旅游等领域。这表明,在国家支持PPP战略实施的背景下,我国PPP模式进入发展快车道,PPP与文化产业的结合迎来蓬勃发展的春天。

PPP,形式是联合投资,实质是合作共赢。PPP模式本身是将政府公共利益和企业经济利益绑定,同时融合政府信用优势与社会资本的市场化优势,将民营资本、优秀项目与文化产业基础设施及重大项目建设结合起来,同心同行。激活二者优秀基因,需要创新思路和模式。一直以来,我国文化领域主要依靠政府投入。民营资本进入文化领域面临着“不敢投”“不愿投”“没有能力投”等问题。如何找到新的突破口,考验着政府的智慧。政府要放下“身段”,积极接纳民营资本进入。通过项目识别和论证,考察“该不该做”和“能不能做”,在此基础上让民营资本“敢于投”;通过投资周期的延长规避项目经营的短期风险,让民营资本“愿意投”;降低民营企业的融资成本,提高融资效率,让民营资本“有能力投”。

推进PPP模式进入文化产业领域,更需理性。文化产业具有意识形态属性特征,因此文化类PPP项目更应加强效益评估,科学规范。特别要看到,当前PPP项目在落地中还面临一些瓶颈和风险。有关部门要在建机制、补短板、控风险上着力,确保发挥PPP改革的牵引作用,放大财政资金“四两拨千斤”的效应。有人曾将政府和社会资本合作项目形容为一场“联姻”,其核心是政府和社会资本风险共担、收益共享。而这桩“婚姻”想要“幸福”需要解放思想,更需要机制保障。要建立完善的项目筛选机制、完备的合同机制、公开透明的监督机制、科学的定价机制,为文化产业PPP项目运营保驾护航。文化产业PPP项目运作涉及政府和社会资本的经济效益,又涉及政府和公众的社会效益。既要避免公共服务价格高企引发公众不满情绪,又要保障社会资本的长期合理回报。如何把握好这个度,是政府要长期考虑的关键。

文化产业PPP模式政策一览  2015年5月,国务院办公厅转发了《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》,文化领域首次被纳入其中,在第二批政府与社会资本合作示范项目中11个文化项目被纳入,总投资规模超1000亿元。6月,财政部联合文化部等二十部委印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。文化部门首次作为工作的推动部门,出现在国家PPP战略实施的文件中。通知提出,申报示范项目应具备相应基本条件:一是项目属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等适宜采用PPP模式的公共服务领域。二是纳入城市总体规划和各类专项规划,新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。三是合作期限原则上不低于10年。四是对采用建设—移交(BT)方式的项目,通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目,将不予受理。2015年底,财政部发布了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》,规定自2016年起按照投资规模对纳入政府与社会资本合作示范项目给予一定奖励。其中,投资规模3亿元以下的项目奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。以奖代补资金将从中央财政普惠金融专项资金中列支。年6月27日,为推动文化领域积极申报PPP示范项目,文化部办公厅发布了《关于做好第三批政府与社会资本合作示范项目申报筛选工作的补充通知》(简称《补充通知》),提出投资规模3亿元以下的项目奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。此外,对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台存量项目,财政部将在择优评选后,按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。

链接:

国外PPP运营模式

新加坡:PPP模式得到广泛应用

自2005年以来,PPP模式在新加坡被广泛应用于各行各业,例如公用事业(尤其是供水)、废弃物管理、教育与文化体育领域。估值超过5000万新元(约合3560万美元)的项目,政府往往会考虑是否采用PPP模式进行建设。同时,总投资额更低的项目也有可能通过PPP实施,只要私营部门能够为降低项目成本多作贡献。

通常一个新加坡PPP项目的私营部门合伙人(“私营合伙人”)是由民间资本财团成立的一个特殊目的实体,财团各个成员可作为私营合伙人的分包商在项目中承担不同角色和责任,例如设计、建设、运营和维护。

在新加坡最常见的PPP项目模式是设计—建设—拥有—运营模式、设计—建设—融资—运营模式,或者两者的变体。

英国:核心理念是实现“资金的价值”

英国发展PPP的核心理念是要实现“资金的价值”,这主要体现在四个方面:一是为项目从设计、建设到运营的整个生命周期提供一个持续的激励;二是给公共服务带来新的创造性思维;三是将服务风险向私人部门转移;四是市场的竞争压力可以使政府从私人部门那里获得效率,改善政府部门官僚作风。这是因为PPP的实施要求政府实现服务供给文化的转变,政府需要打破传统的一些制度安排,更注重工作效率和支出效率,强调为“顾客”服务。

美国:各州PPP模式运营拥有较大自主权

目前在美国,公私伙伴关系已经延伸到了几乎所有的公共部门,从学校、医院、监狱到输油管道、交通运输、垃圾处理,甚至在军事、航空航天等领域都出现了PPP的方式,私人部门参与基础设施建设的力度日益加强。在联邦政府中,所签PPP合同金额约占预算支出的七分之一,其中三分之二用于国防部。

美国作为一个联邦制国家,各个州和地方政府都具有比较大的自治权。因此,各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP。另外,美国没有像英国那样建立一个统一的政府机构推动PPP的发展,也没有形成一个独特的、作用突出的PPP模式。

 





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